嚴肅查處違規(guī)濫發(fā)津補貼等行為

　　嚴禁違規(guī)自定薪酬，清理規(guī)范津貼、補貼、獎金、福利等，是改革工資制度和規(guī)范收入分配秩序的一項重要措施，也是促進黨風(fēng)廉政建設(shè)、從源頭預(yù)防和治理腐敗的必然要求。近年來，黨中央不斷規(guī)范薪酬待遇以及津貼、補貼、獎金、福利等，有關(guān)問題得到有力糾正。但實踐中，仍有一些黨員、干部為私心所惑、受利益驅(qū)使，打“擦邊球”、玩“障眼法”，慷公家之慨、謀私人之利，且問題具有頑固性、復(fù)雜性，不容忽視?！吨袊伯a(chǎn)黨紀律處分條例》第一百一十四條對違規(guī)自定薪酬和濫發(fā)財物的行為及其適用的處分種類和幅度作出了規(guī)定。

　　《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》

　　第一百一十四條違反有關(guān)規(guī)定自定薪酬或者濫發(fā)津貼、補貼、獎金、福利等，對直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴重的，給予開除黨籍處分。 

　　【立紀沿革】

　　針對一些地方和單位津貼、補貼發(fā)放混亂的現(xiàn)象，中央紀委于2012年2月4日印發(fā)了《違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》（以下簡稱《適用解釋》）；監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、財政部、審計署于2013年6月13日以第31號令出臺了《違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為處分規(guī)定》（以下簡稱《處分規(guī)定》）。兩者共同構(gòu)成了比較完備的違規(guī)發(fā)放津貼、補貼行為黨紀政紀責(zé)任追究體系。2015年修訂《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）時，吸收2010年《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準則》第三條第（六）項“違反規(guī)定用公款購買商業(yè)保險，繳納住房公積金，濫發(fā)津貼、補貼、獎金等”的內(nèi)容，新增了關(guān)于該問題的專門條款，規(guī)定在2015年《條例》第九十七條，“違反有關(guān)規(guī)定自定薪酬或者濫發(fā)津貼、補貼、獎金等，對直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴重的，給予開除黨籍處分。”2018年《條例》未對相關(guān)內(nèi)容進行修改。2023年修訂《條例》時，增加了“福利”的表述，使相關(guān)規(guī)定更加周密。

　　【違紀構(gòu)成】

　　一、違規(guī)性

　　首先，須違反有關(guān)規(guī)定。本條中有“違反有關(guān)規(guī)定”的明確表述，相關(guān)規(guī)定主要有：（1）《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)。比如，《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》明確，“禁止違反財經(jīng)制度批錢批物批項目，禁止用各種借口或巧立名目侵占、揮霍國家和集體財物”。（2）《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）、《事業(yè)單位人事管理條例》《住房公積金管理條例》以及前文提到的《處分規(guī)定》等國家法律法規(guī)和部門規(guī)章。比如，《住房公積金管理條例》對住房公積金的繳存、提取、使用、管理和監(jiān)督作出明確規(guī)定，系判斷是否超標準繳存住房公積金的重要依據(jù)。（3）《設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項違紀行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》《機關(guān)事業(yè)單位工作人員帶薪年休假實施辦法》《中央企業(yè)負責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核辦法》《基層工會經(jīng)費收支管理辦法》以及各省、自治區(qū)、直轄市制定出臺的關(guān)于規(guī)范津貼、補貼或獎金、福利發(fā)放的相關(guān)規(guī)范性文件等。

　　其次，須有違規(guī)自定薪酬或者濫發(fā)津貼、補貼、獎金、福利等財物的客觀行為。這里的“自定薪酬”，系指違反有關(guān)規(guī)定中關(guān)于薪酬發(fā)放的明確標準，或者未經(jīng)合法合規(guī)程序?qū)徍伺鷾?，自行確定并發(fā)放薪酬待遇。按照工資制度改革有關(guān)政策，機關(guān)事業(yè)單位、國有公司企業(yè)實行不同的工資制度，但都有明確的規(guī)定。比如，《事業(yè)單位人事管理條例》第三十二條規(guī)定，事業(yè)單位工作人員工資包括基本工資、績效工資和津貼補貼。《公務(wù)員法》專設(shè)第十二章，對公務(wù)員的工資、福利與保險作出了明確規(guī)定，公務(wù)員實行國家統(tǒng)一規(guī)定的工資制度；公務(wù)員工資包括基本工資、津貼、補貼和獎金；任何機關(guān)不得違反國家規(guī)定自行更改公務(wù)員工資、福利、保險政策，擅自提高或者降低公務(wù)員的工資、福利、保險待遇。根據(jù)《處分規(guī)定》第二條規(guī)定，這里的“津貼、補貼”，包括國家統(tǒng)一規(guī)定的津貼、補貼和工作性津貼、生活補貼、離退休人員補貼、改革性補貼以及獎金、實物、有價證券等。“獎金”，一般是指基于年度考核或突出貢獻發(fā)放的激勵性收入，主要包括一次性獎金和績效獎金兩類。比如，《公務(wù)員法》規(guī)定，公務(wù)員在定期考核中被確定為優(yōu)秀、稱職的，按照國家規(guī)定享受年終獎金。“福利”，是2023年修訂《條例》時新增加的，主要是指2017年12月中華全國總工會印發(fā)的《基層工會經(jīng)費收支管理辦法》所規(guī)定的，用工會經(jīng)費支出的有關(guān)職工集體福利。這些支出主要是指，用于基層工會逢年過節(jié)和會員生日、婚喪嫁娶、退休離崗的慰問支出等。

　　無論是薪酬，還是薪酬中的津貼、補貼、獎金、福利，都有明確發(fā)放范圍、標準和資金來源的規(guī)定，違反相關(guān)規(guī)定，就可能構(gòu)成違規(guī)自定薪酬或者濫發(fā)津貼、補貼、獎金、福利的違紀行為。實踐中，濫發(fā)行為主要有以下幾種：違反規(guī)定自行新設(shè)項目或者繼續(xù)發(fā)放已經(jīng)明令取消的津貼、補貼；超過規(guī)定標準、范圍發(fā)放津貼、補貼；違反獎勵規(guī)定以各種名義向職工普遍發(fā)放各類獎金；違反規(guī)定擅自提高標準發(fā)放改革性補貼；超標準繳存住房公積金；以支付憑證、商業(yè)預(yù)付卡、實物等形式發(fā)放津貼、補貼；將執(zhí)收執(zhí)罰工作與津貼、補貼掛鉤，使用行政事業(yè)性收費、罰沒收入發(fā)放津貼、補貼；違反規(guī)定使用工會會費、福利費及其他專項經(jīng)費發(fā)放津貼、補貼；借重大活動籌備或者節(jié)日慶祝之機變相向職工普遍發(fā)放現(xiàn)金、有價證券或者與活動無關(guān)的實物；等等。

　　再次，情節(jié)較輕即可構(gòu)成違紀。違規(guī)自定薪酬或濫發(fā)財物的行為，是對公共財產(chǎn)的直接侵蝕，是享樂奢靡的典型表現(xiàn)，必須嚴肅懲治。根據(jù)本條規(guī)定，對情節(jié)較輕的，就給予警告或者嚴重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴重的，給予開除黨籍處分。

　　關(guān)于情節(jié)輕重，可以綜合考慮以下方面具體認定：一是看涉及人數(shù)和金額。違規(guī)發(fā)放財物對象人數(shù)越多、范圍越廣，發(fā)放金額越高（既要看整體總金額，也要看個人具體金額），情節(jié)就越重。二是看發(fā)放次數(shù)多少和時間長短。違規(guī)發(fā)放的次數(shù)越多、頻率越高，問題持續(xù)時間越長，情節(jié)就越重。三是看行為發(fā)生的時間節(jié)點。在黨的十八大、十九大、二十大后違規(guī)發(fā)放，越往后越屬于不收斂不收手、頂風(fēng)違紀。

　　最后，責(zé)任人員是直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者。要按照《條例》第三十九條之規(guī)定，準確區(qū)分“直接責(zé)任者”和“主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者”“重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者”。一般來說，違規(guī)發(fā)放行為如果是領(lǐng)導(dǎo)干部個人作出錯誤決定，或錯誤建議經(jīng)其批準后執(zhí)行的，領(lǐng)導(dǎo)干部個人應(yīng)負直接責(zé)任；如果錯誤決定是經(jīng)集體研究作出，參加集體研究、贊同錯誤決定的所有領(lǐng)導(dǎo)人員都應(yīng)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，其中起決定作用者或直接主管者應(yīng)負主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，但在決策過程中明確表明反對意見的人不受追究。對具體工作人員來說，提出違規(guī)發(fā)放津貼、補貼或獎金、福利的建議或主張，并獲得批準執(zhí)行的，應(yīng)承擔(dān)直接責(zé)任。

　　二、有責(zé)性

　　此違紀行為的主觀方面是故意，即明知或應(yīng)當(dāng)知道系違反規(guī)定自定薪酬、濫發(fā)財物，仍有意實施，積極追求或者放任危害后果的發(fā)生。

　　【其他需要注意的問題】

　　與共同貪污的區(qū)別。違規(guī)濫發(fā)津貼、補貼或獎金、福利行為與個人貪污行為容易區(qū)分，可能引起混淆的是與共同貪污的區(qū)分。一是行為主體范圍不同。違規(guī)濫發(fā)津貼、補貼或獎金、福利行為的違紀主體是單位中負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、直接責(zé)任的人員；共同貪污則無此限制，國家工作人員和受國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體委托管理、經(jīng)營國有財產(chǎn)的人員均可以成為貪污的犯罪主體，非國家工作人員也可與上述人員構(gòu)成共同貪污。二是主觀故意不同?！稐l例》第一百一十四條所規(guī)制行為的主觀目的是違反管理制度，給單位職工違規(guī)發(fā)放津貼、補貼或獎金、福利，通常是單位集體決定，體現(xiàn)集體意志；共同貪污主觀上只是行為人具有共同非法占有公共財物的故意，最終體現(xiàn)的是涉案人員個體的意志，而不是單位集體意志。三是客觀行為表現(xiàn)不同。違規(guī)濫發(fā)津貼、補貼或獎金、福利行為多為單位行為，相對公開，通常由單位職工普遍領(lǐng)??；共同貪污則通常采取較為隱蔽的手段，只在共同貪污的少數(shù)人之間進行分配。

　　準確區(qū)分與其他違紀違法行為的牽連、競合關(guān)系。一是通過違規(guī)套取財政資金等方式獲取款項，用于濫發(fā)津貼、補貼、獎金、福利等，同時觸犯兩個甚至多個違紀條款，相關(guān)行為具有手段和目的的牽連關(guān)系，也即違規(guī)獲取資金系實現(xiàn)濫發(fā)津貼、補貼、獎金、福利等目的的手段，一般可按照從一重原則定性處理。比如，在鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域克扣群眾財物用于濫發(fā)津貼、補貼或獎金、福利，由于在鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域克扣群眾財物屬于從重或加重處分的情形，屬于處分較重的條款，對于相關(guān)行為應(yīng)當(dāng)適用《條例》第一百二十二條，以違反群眾紀律定性處理。二是對于巡視巡察反饋要求整改濫發(fā)津貼、補貼問題，予以虛假整改，面上整改追回相關(guān)資金，私下又換種途徑和方式發(fā)放，或者整改后又以其他名目繼續(xù)濫發(fā)的，對于相關(guān)行為可認定違反政治紀律，不落實巡視巡察整改要求。三是若違規(guī)設(shè)立“小金庫”后，使用“小金庫”中的部分款項違規(guī)發(fā)放津貼、補貼或者擴大獎金、福利發(fā)放范圍、濫發(fā)現(xiàn)金或?qū)嵨锏模话銘?yīng)同時認定設(shè)立“小金庫”和違規(guī)發(fā)放津貼、補貼或獎金、福利違紀行為。（山東省紀委監(jiān)委案件審理室）